各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
为深入贯彻落实国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、省政府办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发〔2015〕81号）等文件精神，鼓励和引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，结合我市实际，现就在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式提出如下实施意见。
一、指导思想
政府和社会资本合作（Public—Private Partnership，以下简称PPP）模式，是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次体制机制变革。广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生具有战略意义。
我市在公共服务领域推广PPP模式的指导思想是：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，促进重点领域投资，增加公共产品有效供给。
二、总体目标
立足于加强和改善公共服务，形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系，鼓励和引导社会资本积极参与我市基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。
三、实施范围
（一）适用范围。全市范围内交通、能源、市政、水利、环保、保障性安居工程、旅游、文化、教育、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目，优先选择PPP模式运作。优先选择投资规模相对较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、有一定现金流的项目，引入社会资本参与建设运营。
（二）模式选择
经营性项目，具有明确收费基础、并且经营收费能够完全覆盖投资成本的，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。
准经营性项目，经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
非经营性项目，缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的，可通过政府购买服务，按照《汉中市社会资本投资政府非经营性城市基础设施和公共服务设施项目建设管理办法》开展合作建设。
（三）准入标准。除本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业外，建立了现代企业制度的境内外企业法人均可参与汉中市PPP模式建设运营，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。
四、项目组织
PPP模式实施机构原则上由政府授权的行业主管部门及事业单位负责实施。
（一）项目申报要求。市、县区行业主管部门要根据经济社会发展需要及行业规划，积极组织本行业所属单位和社会资本项目单位申报PPP项目，并按照“财金〔2015〕57号”文件中有关申报PPP项目应具备的初步方案、申报表等要求，对PPP项目进行前期论证和初审，对通过初审的PPP项目，行业主管部门以正式文件分别报发改和财政部门。建立全市统一的PPP项目库，通过物有所值和财政承受能力论证以及正式立项的项目列入PPP项目库。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例原则上不超过10%。
（二）制定实施方案。物有所值评价和财政承受能力论证通过后，项目实施机构组织编制项目实施方案，必要时可聘请专业咨询服务机构，内容包括：项目基本情况和经济技术指标、项目实施机关、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报发改和财政部门，由发改部门会同财政、城建、国土、交通、环保、水利、金融等相关部门进行联合评审，报同级政府批准后组织实施。
（三）严格项目采购。实施方案审查通过后，由项目实施机构按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214 号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等相关规定，根据项目的采购需求特点，依法选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源等方式进行项目采购。社会资本方的选择应综合评估其专业资质、技术能力、管理经验、财务实力等因素，择优选择运营服务质量好、综合实力强、诚信可靠的合作伙伴。各相关部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。
（四）规范合同管理。项目实施机构要根据《合同法》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》和《PPP 项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156 号）细化项目合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。明确政府和社会资本方的权利义务与风险分担。并按规定公示，公示期满无异议的，经政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方签署项目合同。合同内容包括：项目功能和绩效要求、风险分担、监督评价、付款方式、收益调整、退出机制、违约责任以及各方约定的其他事项。
五、项目执行
（一）组织实施。发改、财政部门会同行业主管部门和项目实施机构监督社会资本按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目公司应保证按时完成项目融资并履行设计、建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。
（二）履约管理。项目实施机构根据项目合同约定，监督项目公司履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报发改和财政部门备案。需要进行合同调整的，应提出合同修订建议，经发改和财政部门审查并报政府批准后执行。项目公司未按照PPP项目合同履行约定义务的，应承担相应违约责任。当发生严重违约情形，或危及社会安全和公共利益时，由政府授权的项目实施机构进行临时接管。
（三）绩效评价。发改和财政部门会同相关职能部门，积极建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，评价结果依法对外公开，接受社会监督。加强项目中期评估，项目实施机构每三至五年应对PPP 项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，及时评估风险，制定应对措施。
六、回报机制
政府和社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，社会资本通过使用者付费和必要的政府补贴获得合理投资回报。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮，项目合作周期原则上为10年—30年。政府设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期费用补助、PPP项目补贴、融资贷款贴息、项目注资参股。各级财政部门将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算。
（一）建立定价调价机制。做好项目收费价格管理，建立定期审价制度，健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。物价部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。
（二）建立超收益分享机制。对通过价格调整，收入能覆盖成本和合理收益，超出社会资本合理收益的部分，政府和社会资本应合理分享。
（三）完善政府补贴制度。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能达到成本和合理收益，但社会效益较好的PPP项目，市政府可以给予财政补贴。建立动态补贴机制，政府补贴调整由财政部门以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出补贴意见，并报同级政府批准后执行。政府补贴方式可以是货币补贴，也可以是土地开发、广告经营等资源配置。
七、退出机制
（一）合作项目的退出和介入条件。合作项目发生下列情况之一的可以退出：
1. 因不可抗力因素导致合同无法履行；
2. 合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；
3. 社会资本主体破产或发生类似情况；
4. 合同中约定需中止或政府接管的情况。
（二）合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时，项目实施机构会同发改和财政部门制定退出方案，报同级政府批准，并做好临时接管工作，要保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任。项目主管部门及发改、财政部门要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。
八、保障措施
（一）加强组织领导。成立汉中市政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广工作，审议政府和社会资本合作工作中的重大问题。领导小组由市长任组长，分管副市长任副组长，发改、财政、规划、国土、交通、水利、环保、审计、文旅、物价、法制、金融办等部门主要负责人为成员。分管副市长兼办公室主任，市发改委、财政局领导兼办公室副主任，负责领导小组日常工作，具体履行政府和社会资本合作的政策研究、制度建设及业务指导等工作职责。各县区政府对本级 PPP工作负总责，结合已有规划和本地实际，制定实施计划，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。
（二）明确责任分工
发改部门根据城市总体规划和经济社会发展规划，向各行业主管部门征集潜在的PPP项目，做好项目储备工作，并制定PPP项目年度和中长期计划；负责项目立项的审批、核准、备案工作；会同行业主管部门开展PPP备选项目物有所值评价。
财政部门负责PPP项目财政承受能力论证工作；会同行业主管部门对PPP项目合同进行审核，保证合同内容与财政承受能力论证一致；负责PPP项目收益补偿机制确立、绩效评价等方面的工作；根据上级财政部门关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进PPP项目组织实施。
行业主管部门及单位负责从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，建立本行业PPP项目储备库，定期向发改、财政部门报送PPP项目储备及项目进展情况；配合发改、财政部门对潜在PPP项目做好评估遴选工作；负责做好入库PPP项目采购及合同管理，项目建设、运营及移交等具体工作。
审计部门负责PPP项目主体和配套工程的竣工审计，对项目实施进行全过程跟踪审计监督。
政府金融办负责提供财务、融资顾问和银团贷款等综合金融服务，参与PPP项目的策划、融资、建设和运营等，指导PPP项目提高授信额度、增进信用等级。
政府法制办负责PPP项目合作规范性文件的审核以及项目合同的合规性审查；提供PPP项目法律服务等。
发改和财政部门根据PPP项目物有所值和财政承受能力评估结果，取得一致意见后，将PPP项目建设计划报政府和社会资本合作（PPP）领导小组审议，由PPP领导小组确定当年度实施PPP模式的项目名单。发改和财政部门分别入库并统一向社会发布项目信息。
（三）加强过程监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方绩效监测和质量控制的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。
（四）做好宣传引导。做好政策解读，加强舆论引导，组织各类PPP项目培训指导，主动回应社会关切，充分调动社会参与的积极性。定期发布汉中市推广运用PPP模式项目信息，自觉接受社会监督，充分发挥政府、市场和社会资本合力，妥善处理涉及项目的各类纠纷。
